L'inscription progressive des achats responsables dans la loi
L'inscription des problématiques d'achats publics responsables dans la loi française s'est faite progressivement.
Expérimentation et sécurisation (de 1990 aux années 2000)
L'insertion professionnelle de publics éloignés de l'emploi est un enjeu qui apparait dans la commande publique, dans les années 1990. C'est ensuite dans les année 2000 que cette notion nouvelle est formalisée sous la forme de "clauses sociales d'insertion" inscrites au sein des marchés et que les achats socialement responsables (ASR) dans la commande publique commencent réellement à se développer.
Des expérimentations locales
Les achats publics socialement responsables ne sont pas un dispositif nouveau. Dans les années 1990, des collectivités territoriales, la ville de Strasbourg et la région Nord-Pas-de-Calais notamment, ont expérimenté les "clauses du mieux-disant social" dans leurs appels d’offres. Ces dernières visaient à promouvoir l’insertion socioprofessionnelle de publics éloignés de l’emploi par le biais de la commande publique.
Une sécurisation dans le code des marchés publics
Entre 2001 et 2006, après une période d’incertitude juridique, les clauses sociales d’insertion telles qu’on les connaît font leur entrée dans le code des marchés publics et des marchés réservés au secteur adapté et protégé apparaissent.
Suite à cette sécurisation juridique, les achats publics socialement responsables se développent en continu : alors que seulement 1,5% des marchés publics supérieurs à 90 000€ HT intégréaient une clause sociale en 2008, ils étaient 10% en 2018, représentant près de 18% du montant total (source : OEAP).
L’impulsion de l’Union Européenne (depuis les années 2000)
La prise en compte des problématique d'insertion sociale et professionnelle et la formalisation des clauses sociales d'insertion dans le code des marchés publics sont directement liées aux évolutions européennes.
La directive 2004/18/CE du parlement européen du 3 mars 2004
Le code des marchés publics a évolué en France parallèlement à la législation européenne. En 2004, cette dernière précise la possibilité pour l'acheteur public d'intégrer des considérations sociales et environnementales au sein de ses marchés, au sein de la directive du parlement européen 2004/18/CE du 3 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.
En 2011, l’Union Européenne publie le guide Acheter social : un guide sur les appels d’offres publics avec clauses de responsabilité sociale, pour expliciter la directive. Dès l’introduction, il est mentionné que les autorités publiques "peuvent favoriser les possibilités d’emploi, le travail décent, l’inclusion sociale, l’accessibilité, le commerce équitable en achetant judicieusement".
La directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014
En matière d’achats socialement responsables, l’Union Européenne donne également le ton. C'est d'abord la nouvelle ordonnance du 23 juillet 2015 et son décret d’application du 25 mars 2016 qui entrent en vigueur le 1er avril 2016, sur le fondement de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014, et doivent être transposées par tous les États membres dans leur législation nationale.
Depuis le 1er avril 2019, le Code de la commande publique, regroupant les textes législatifs relatifs à ce sujet, transpose la législation européenne et réglemente ainsi les marchés publics en France.
>> Pour en savoir plus, consultez l'article Les clauses sociales d'insertion sur avise.org
L'intégration des ASR dans la loi ESS
Les achats publics socialement responsables apparaissent avec la promulgation de la loi ESS du 31 juillet 2014.
Les schémas de promotion des achats publics socialement responsables (SPASER)
L’article 13 de la loi ESS prévoit ainsi, en 2014, la mise en place de schémas de promotion des achats publics socialement responsables, selon des modalités d'application précisée par son décret d’application publié en janvier 2016.
Désormais, les acteurs publics dont le montant annuel des marchés est supérieur à 100 millions d’euros hors taxe doivent obligatoirement adopter et publier ce schéma, qui intègre également des dimensions environnementales, suite à la promulgation de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique.
160 collectivités concernées
L’obligation concerne ainsi plus de 160 collectivités publiques : la plupart des Régions, une soixantaine de Départements, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et établissements publics industriels et commerciaux (la SNCF par exemple), les entreprises publiques (La Poste par exemple) et les Communes dont la population est supérieure à 250 000 habitants.
La ville de Paris, la RATP ou encore le conseil régional d’Île-de-France ont ainsi publié leur schéma de promotion des achats publics socialement responsables en ligne (les SPASER de l'Île-de-France et de Paris sont disponibles ici), dans des documents qui expriment notamment leurs ambitions en matière d’achats auprès des structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) et des structures du secteur adapté et protégé.
L'État poursuit l'effort
Face aux résultats mitigés de la mise en place des SPASER - seules 7% des collectivités concernées par l'obligation d'élaboration d'un SPASER l'ont effectivement fait - l'État tente de diffuser plus largement ceux-ci en abaissant le seuil de dépenses rendant la mise en place des SPASER obligatoire et en réaffirmant la nécessité d'une administration exemplaire en terme de promotion des achats responsables.
La publication et l'entrée en vigueur du Code de la commande publique le 1er avril 2019 permet alors le regroupement de l'ensemble des textes relatifs à la commande publique, dans une démarche de simplification, traduisant la volonté de l'État d'encadrer et de promouvoir les achats responsables par le biais de l'outil législatif.
En septembre 2019, le Conseil de l’Inclusion dans l’emploi (CIE) présente « le Pacte d’ambition pour l’insertion par l’activité économique (IAE) – Permettre à chacun de trouver sa place » avec comme objectif de passer de 120 000 postes en insertion, 2019, à 240 000 postes d’ici 2022. Pour atteindre ces objectifs, plusieurs mesures sont proposées telles que la justification systématique du non-recours aux clauses sociales par l’État, pour tout marché dépassant un certain seuil de prestations horaires, afin de faire des clauses d'insertion la règle et non l'exception, ou encore la création d'une Académie de l'inclusion pour former les techniciens et les élus sur le sujet.
Le développement des achats responsables par les acteurs privés et publics
Au-delà de l'aspect législatif, le développement des achats responsables est aussi le fait de l'engagement de différents acteurs, publics et privés, qui se sont non seulement investis pour l'application de la loi mais ont aussi encouragé le renforcement et le développement du cadre législatif, par le biais de leurs initiatives d'achats responsables.
Évolution des achats privés socialement responsables (à partir des années 1990)
Dans le champ des achats privés, les entreprises ont d'abord tourné leurs politiques d'achats vers le secteur adapté et protégé, afin de soutenir l'emploi des personnes en situation de handicap. Elles ont ensuite progressivement ouvert leurs démarches aux structures d'insertion par l'activité économique (SIAE), notamment grâce aux clauses sociales d'insertion intégrées dans les marchés publics.
La loi handicap
Historiquement, les structures du secteur adapté et protégé ont été les premières à bénéficier des achats socialement responsable du secteur privé, grâce à la promulgation de la Loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, du 11 février 2005. Ce texte législatif impose, aux entreprises ayant atteint ou dépassé l’effectif de 20 salariés, de comprendre au sein de son effectif, au moins 6 % de personnes reconnues handicapées.
Pour réaliser cet objectif, la loi prévoit des alternatives au recrutement direct de personnes en situation de handicap : l'entreprise peut ainsi sous-traiter des marchés aux structures du handicap telles que les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) et les entreprises adaptées (EA). Un pourcentage du montant de la facture de sous-traitance est alors déduit de la contribution due à l’AGEFIPH en cas de non-respect du quota de travailleurs handicapés.
Les clauses sociales d'insertion
Progressivement, les entreprises s'intéressent à d’autres modalités d’achats que la sous-traitance auprès du secteur adapté et protégé.
Bon nombre d’acteurs privés, notamment dans les secteurs du BTP, de l’environnement et de la propreté, découvrent, dans les années 1990 et 2000, les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) en répondant à des marchés publics intégrant des clauses sociales d’insertion. Le secteur de la propreté s'outille alors pour favoriser les collaborations entre entreprises et structures d’insertion à travers le site inserpropre.fr.
Dans ce cadre, cependant, les entreprises interviennent pour répondre aux besoins exprimés par les acheteurs publics : elles ne cherchent pas à intégrer une forme de responsabilité sociétale dans leurs achats, même si elles peuvent parfois, volontairement, dépasser les engagements qu'elles ont pris.
Le levier de la responsabilité sociétale
Depuis 2013, c’est surtout le développement des politiques de responsabilité sociétale (RSE) qui a ouvert le champ au renforcement des relations commerciales avec les entreprises de l’économie sociale et solidaire (ESS). Une entreprise sur deux place, en 2013, l’empreinte sociale ou la création de valeur sociale au cœur de ses sujets d’action et de réflexion, soit deux fois plus que trois ans auparavant (étude d’Accenture "La marque et le territoire").
Dans ce contexte, les acteurs privés cherchent à renforcer leur ancrage territorial et à participer davantage au développement du tissu économique local, par le biais de la signature de chartes (Charte de la diversité, charte Entreprises & quartiers) ou par l’application de normes comme l’ISO 26 000, promouvant notamment les communautés et le développement local.
Ainsi le magazine Decision-Achats, dans son dossier "Comment développer une politique d'achat durable et responsable", indique : "aujourd'hui, les achats durables sont devenus une préoccupation importante des Directions Achats. Les sociétés disposent au mieux d'une direction Achats Durables ou au moins d'une entité dédiée".
En 2014, considérent que le sujet émergeant des achats socialement responsable nécessite un soutien fort, de grandes entreprises pionnières en la matière apportent leur contribution en publiant un livre blanc sur le sujet.
L'ANRU et le levier de la rénovation urbaine (à partir de 2003)
Le développement des clauses sociales d'insertion, et parallèlement celui des achats socialement responsables, sont directement liés à l'investissement du secteur public des travaux et de la rénovation urbaine sur les enjeux d'insertion socioprofessionnelle des personnes en difficultés.
Le programme national de rénovation urbaine
En 2003, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) devient un levier essentiel pour la mise en œuvre des clauses sociales d’insertion dans les marchés de travaux.
La loi du 1er août 2003, d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, crée l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), dont l’objectif est d’améliorer le cadre bâti des quartiers dégradés et des grands-ensembles. Les investissements sont colossaux et portent sur des marchés de démolition-reconstruction et de réhabilitation.
Cette loi prévoit l’adoption par l’ANRU d’une Charte nationale d’insertion, intégrant dans le PNRU des exigences d’insertion socioprofessionnelle des habitants des zones urbaines sensibles (ZUS). Sur chaque projet de rénovation urbaine (PRU), les principes de la Charte nationale d’insertion sont déclinés dans des plans locaux d’application, les PLACI.
Des objectifs ambitieux sont fixés en termes d’insertion. L’ANRU prévoit en effet qu’au moins 5 % des heures travaillées et 10 % des embauches directes ou non effectuées dans le cadre de la gestion urbaine de proximité (GUP) soient réservées aux habitants des ZUS.
Le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU)
En 2014, le Nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) a confirmé la politique volontariste de l’ANRU pour les nouveaux chantiers, en proposant une charte d’insertion aux objectifs similaires à la précédente programmation.
Ce nouveau programme détermine notamment la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville qu'il vise en priorité.
Les contrats de ville
Plus globalement, les contrats de ville, signés pour la période 2015-2020, intègrent de plus en plus les problématiques liées à l’insertion et à la commande publique responsable.
Ces schémas directeurs s’inscrivent en effet "dans une démarche intégrée devant tenir compte à la fois des enjeux de développement économique, de développement urbain et de cohésion sociale" et prévoient notamment "l’ensemble des actions à conduire pour favoriser la bonne articulation entre ces projets et le volet social de la politique de la ville".
L'engagement de l'État (à partir de 2008)
Dès 2008, l'État s'inspire des initiatives locales et initie sa propre démarche d'achats publics responsables.
Le plan Administration exemplaire
A la suite du Grenelle de l’Insertion et s'inspirant des démarches des collectivités locales, l'État lance alors un plan Administration exemplaire, avec pour objectif de développer une politique d’achats publics responsables dont les modalités sont exprimées dans la circulaire du 3 décembre 2008 : "les achats publics socialement responsables doivent représenter au minimum 10 % des achats courants de l'Etat et de ses établissements publics d'ici à 2012 dans les secteurs comportant au moins 50 % de main-d'œuvre".
Le plan national
Le plan national d’action pour des achats publics durables 2015– 2020 (PNAAPD), paru en 2014, fixe de nouveaux objectifs pour tous les acheteurs publics : l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux.
On y trouve notamment l'idée que "25 % des marchés passés au cours de l’année doivent comprendre au moins une disposition sociale".
Les plans ministériels d’administration exemplaire (PMAE)
L’instruction n°5769/SG du Premier Ministre du 17 février 2015 a imposé de nouveaux plans ministériels d’administration exemplaire (PMAE) pour la période 2015-2020, davantage axés sur l’environnement que les précédents mais intègrant également des aspects sociaux.
La Direction des Achats de l’État (DAE), dont l’objectif est de "définir la politique des achats de l’État sous l’autorité du Premier ministre" a par ailleurs défini les achats responsables comme un axe important de sa stratégie. Elle "promeut l’utilisation de clauses sociales favorisant l’insertion des personnes les plus éloignées de l’emploi ou des personnes en situation de handicap avec l’aide des réseaux et structures locales".
Afin d’outiller les acheteurs publics, le ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer anime notamment le site du réseau "Commande publique et développement durable", via la plateforme Rapidd.
